워싱턴 D.C. — 미 상원 민주당이 공화당과의 초당적 절충에 나서며 연방정부 셧다운 종료의 돌파구가 마련되고 있다. 그러나 이번 합의안은 민주당이 그간 핵심 요구로 내세워 온 오바마케어(Affordable Care Act·ACA) 강화 세액공제의 연장을 법안 본문에 직접 반영하지 않았다. 일요일 밤(현지시간), 상원에서 민주당 상원의원 8명이 당 지도부와 결을 달리해 공화당이 추진한 절차 표결에 찬성하면서, 본회의 표결로 나아갈 협상된 임시예산안의 길이 열렸다고 전했다.
2025년 11월 10일, CNBC뉴스의 보도에 따르면, 이들 8명의 이탈표는 필리버스터(의사진행 방해)를 넘기 위한 60표 저지선을 간신히 충족시키는 데 결정적이었다. 공화당이 상원에서 근소한 과반을 차지하고 있음에도, 필리버스터 규정 때문에 단독으로 정부를 재개장할 수 없었던 교착 국면이 거의 6주 만에 처음으로 흔들린 셈이다.
사진: 팀 케인 미 상원의원이 2025년 11월 9일 워싱턴 D.C.에서 기자회견을 하고 있다. (Nathan Posner | Anadolu | Getty Images)
민주당이 요구했던 것
민주당은 어떤 임시예산 법안이라도 건강보호 지출 확대와 핵심 제도 보완을 포함해야 한다고 주장해 왔다. 특히 바이든 행정부 시절 도입된 강화된 ACA 프리미엄 세액공제의 영구 연장을 밀어붙였다. 해당 세액공제는 연말 만료를 앞두고 있으며, 기한이 지나면 수백만 명의 미국인이 보험을 상실하거나 보험료 인상에 직면할 수 있다는 경고가 제기돼 왔다. 민주당은 이와 함께 메디케이드 감축의 일부 철회와, 의회가 승인한 연방 자금의 집행 동결에 대한 시정도 요구했다. 후자와 관련해 민주당은 행정부가 의회의 지출 권한을 무력화했다고 문제를 제기해 왔다.
합의안에 담긴 내용과 빠진 내용
일요일 밤 돌파구를 낳은 임시예산 합의안(31쪽 분량) 본문은 만료를 앞둔 오바마케어 세액공제를 직접 언급하지 않는다. 대신 공화당 지도부가 12월 둘째 주 이전에 민주당이 작성한 건강법안에 대한 상원 표결을 보장하겠다는 약속을 포함한다. 민주당과 함께 협상을 중재한 앵거스 킹(메인·무소속) 상원의원은 “소수당이 상원 본회의장에 자체 법안을 올릴 수 있는 경로가 열린 것 자체가 큰 진전”이라고 평가했다.
다만 상원에서 ACA 세액공제 연장 법안이 통과되더라도 최종 성사는 별개다. 공화당이 장악한 하원이 이를 상정·의결해야 하고, 이후 도널드 트럼프 대통령의 서명이 필요하다. 마이크 존슨 하원의장(루이지애나·공화)은 현재까지 해당 법안의 하원 표결 보장을 약속하지 않았다.
더욱이 이번 상원 처리 중인 합의안은 보도에 따르면 행정부의 의회 배정 예산 환수(rescission) 권한에 직접 도전하지 않는 것으로 알려졌다. 그 대신 ‘미니버스(minibus)’ 형태로 연례 12개 세출 법안 중 3개에 대한 전년도 수준의 전액 집행을 허용하고, 나머지 정부 기능은 1월 30일까지 임시로 재가동하는 구조다. SNAP(보충영양지원프로그램·푸드스탬프)와 관련해서는, 해당 연도 전체 예산이 포함돼 셧다운 기간 전체 지급 불가를 주장해 온 행정부 조치에 제동을 거는 효과가 있다. 이와 연동된 민주당 주정부 지도자들의 소송도 이어지는 중이다.
또한 이번 합의안은 셧다운을 이유로 한 연방 공무원 감원(RIF) 조치의 원상회복과, 미지급 급여의 소급 지급을 명확히 한다. 이는 필수 인력으로 분류돼 무급 근무를 이어온 다수의 연방 직원에게 직접적인 구제책이 된다.
민주당 내부의 갈등
척 슈머 상원 민주당 원내대표(뉴욕)는 이번 합의안에 반대 입장을 분명히 했다. 그는 다음과 같이 밝혔다.
“건강보험 위기는 너무 심각하고 시급하며 가정에 파괴적이어서, 이를 다루지 못하는 이번 임시지출결의안을 양심상 지지할 수 없다.”
민주당은 그간 정부 재개장 이후에야 오바마케어 보조금 연장을 논의할 수 있다는 공화당의 입장을 불신하며, 정부 셧다운을 지렛대로 협상을 압박해 왔다. 하킴 제프리스 하원 민주당 원내대표(뉴욕) 역시 상원 합의안을 폄하하며 하원에 도달할 경우 저지하겠다고 밝혔다.
그러나 일요일 타협을 이끈 앵거스 킹과 지니 샤힌·매기 하산(이상 뉴햄프셔) 상원의원은, 지속된 셧다운이 공화당의 입장을 바꾸게 만들 실익이 거의 없다고 판단했다. 킹 의원은 기자들에게 다음과 같이 설명했다.
“질문은 이랬다. ‘셧다운이 세액공제 연장이라는 목표 달성에 도움을 주는가?’ 우리의 판단은 그렇지 않다는 것이었다. 7주에 가까운 무의미한 시도가 그 증거다.”
정치적 배경과 여론
이번 기류 변화는 트럼프 대통령의 백악관 복귀 이후 처음 치러진 선거에서 민주당 후보들이 다수 판에서 공화당을 대파한 지 며칠 만에 발생했다. 여러 여론조사는 셧다운 책임을 트럼프와 공화당에 묻는 유권자가 더 많다는 결과를 보여 왔고, 민주당의 초기 핵심 요구였던 건강보험 보조금 연장에도 대체로 지지 여론이 우세했다.
하지만 정치적 교착은 조종사 및 관제 인력 부족으로 인한 항공 지연과 결항의 확산, 핵심 연방 서비스 축소 등 실물 경제와 일상에 점점 큰 타격을 주고 있었다. 이러한 체감 피해가 누적되면서, 조속한 재가동을 위한 부분 타협의 필요성이 상원 내 일부 민주당 의원들 사이에서 커진 것으로 해석된다.
정치적 파장은 아직 가늠하기 이르다. 비판자들은 민주당 이탈파가 유리한 고지를 포기하고 ‘접었다’고 지적하는 반면, 옹호론자들은 정부 정상화와 함께 12월 전 표결 보장을 끌어낸 점이 내년 중간선거를 앞둔 민주당에 득이 될 수 있다고 본다. 지니 샤힌 상원의원은 성명을 통해 다음과 같이 경고했다.
“정부가 곧 재개장하는 만큼, 이제 상원 공화당은 반드시 협상 테이블에 나와야 한다. 그렇지 않다면 누가 발목을 잡았는지 유권자들은 잊지 않을 것이다.”
팀 케인 상원의원(버지니아·민주)도 월요일 오전에 다음과 같이 말했다.
“이 문제를 해결하지 않으면, 지난 화요일 선거를 내년에 보게 될 일에 비하면 좋았던 밤으로 여기게 될 것이다.”
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절차와 정책의 함의: 분석
이번 합의의 핵심은 법안 본문이 아니라 절차적 보장에 있다. 상원 소수당이 지도부 동의 없이 본회의 표결을 얻는 것은 극히 이례적이다. 공화당 지도부의 표결 보장은 상원 내 협상 지형을 바꿔, 민주당이 ACA 세액공제 연장을 독자 발의안으로 상정하고 초당파 표 확보를 시도할 수 있는 최소한의 레일을 깔아준다. 반면 하원 대치와 대통령 서명이라는 두 관문이 남아 있어, 정책 실현의 확정성은 낮다. 그 공백을 메우기 위해 민주당은 여론전과 정책 비용-편익 프레이밍을 강화할 가능성이 크다.
재정 측면에서 미니버스+CR(임시지출결의) 조합은 서비스 중단 비용을 줄이면서도 세출 협상의 여지를 남겨둔다. SNAP 전액 집행과 공무원 급여 소급은 셀프-인플릭티드(자초한) 경기 리스크를 완화한다. 다만 행정부의 환수 권한 미제한은 향후 의회-행정부 간 지출 통제권 논쟁의 불씨를 남긴다. 공화당 다수 하원과의 상·하원 이원구조는 연말·연초 예산 협상에서 반복적 교착을 예고한다.
용어 설명
• 필리버스터: 상원 소수파가 표결을 지연·저지하는 절차. 일반 법안은 60표로 종결 가능하다.
• 미니버스: 연례 세출 12개 중 일부를 묶어 처리하는 소형 포장 예산안. 옴니버스(12개 일괄) 대비 합의 가능성이 상대적으로 높다.
• ACA 강화 세액공제: 보험료 부담을 낮추는 프리미엄 세액공제. 연말 만료가 임박해 ‘보조금 절벽’ 우려가 제기됐다.
• SNAP(푸드스탬프): 저소득층 식비를 지원하는 연방 프로그램. 셧다운 시 급여 전액 지급에 차질이 발생할 수 있다.
• RIF(감원): Reduction in Force의 약자로, 예산·조직 개편 등을 이유로 한 인력 감축 조치.
전망
단기적으로는 정부 재가동과 서비스 정상화가 우선이며, 12월 둘째 주 이전 예정된 상원 건강법안 표결이 정책의 분수령이 될 전망이다. 민주당은 표결 약속을 실질 입법으로 전환하기 위해 상원 내 초당파 연대를 다지고, 동시에 하원 표결 압박을 위한 여론 동원에 나설 가능성이 높다. 공화당은 세액공제의 재정 부담과 시장 규율을 명분으로 수정·한시 연장을 제안할 수 있다. 최종적으로는 ‘부분 타결+추가 협상’의 연쇄로 이어질 공산이 크며, 1월 30일 시한이 다음 고비로 작용할 것이다. 본 보도에는 CNBC의 에밀리 윌킨스가 기여했다.
